Réforme institutionnelle : le parlementarisme (ou ce qu’il en reste) dans le viseur

Par Pierre-Henri Paulet.

Dans son discours du 3 juillet 2017 devant le Parlement réuni en Congrès, le Président Macron est revenu sur les propositions du projet de réforme institutionnelle, esquissées pour la plupart dans son programme de candidat. Sous couvert de modernité et d’efficacité, se profile une attaque en règle contre le pouvoir du Parlement.

Tout un symbole. Vingt-quatre heures avant que son Premier ministre Édouard Philippe prononce devant l’Assemblée nationale son discours de politique générale, le Président de la République a pompeusement réuni le Congrès de Versailles pour développer sa vision des réformes à venir. À peine débuté, le quinquennat Macron prend l’orientation de l’hyper-présidentialisme, au point que le chef de l’État ravit la vedette à celui qui est, dans la logique des institutions, le chef de la majorité parlementaire. En s’exprimant devant députés et sénateurs réunis, Emmanuel Macron répondait à une promesse de campagne : rendre des comptes chaque année devant le Congrès. La grande convocation de ce lundi 3 juillet laisse doublement dubitatif. D’abord quant à l’intérêt que présente un tel cérémonial en début de mandat alors que les grandes orientations du nouvel élu sont connues de tous ; ensuite quant à la fausse responsabilité politique que cela implique puisque, en vertu de l’article 18 alinéa 2 de la Constitution, un discours devant le Congrès est suivi d’un débat sans la présence du Président et sans aucun vote. Cette démarche marque la volonté d’Emmanuel Macron d’être unique maître de l’exécutif et de dominer gouvernement et Parlement. Une tentation d’omnipotence que les médias prompts à répéter en boucle les éléments de langage élyséens qualifient de « jupitérienne ». Quoique exprimée sous une forme inédite (ici l’instrumentalisation du Congrès) l’hyperprésidence Macron ne fait qu’épouser l’interprétation constante de la Constitution de la Ve République, hors périodes de cohabitation. Derrière l’apparat, les mots et les idées confirment cette volonté de déséquilibrer toujours un peu plus les pouvoirs républicains. Les propositions du Président[1] destinées à la prochaine réforme institutionnelle devraient affaiblir encore le parlementarisme à la française.

Limiter les débats au Parlement

Le candidat d’En Marche ! avait annoncé la réduction du nombre de parlementaires (d’un tiers dans chaque assemblée) et l’introduction d’une dose de proportionnelle. La promesse reste à l’ordre du jour. Ces initiatives sont louables mais leur portée reste difficile à établir. Les projections réalisées à partir des résultats des législatives 2017 montrent qu’une simple « dose » de proportionnelle (mais encore faut-il s’entendre sur le pourcentage de sièges concernés) ne modifie pas les équilibres d’une assemblée élue au suffrage majoritaire. Seul un scrutin proportionnel en lieu et place du scrutin majoritaire instaurerait une représentativité fidèle de l’opinion du corps électoral à l’Assemblée nationale. Quant à la réduction du nombre de parlementaires, elle n’est curieusement pas présentée comme un moyen de réduire le coût de fonctionnement des institutions mais comme l’occasion d’offrir aux élus des collaborateurs plus nombreux et mieux formés. Pas un mot en revanche sur le Sénat, dont la représentativité des membres et leur mode de désignation constituent pourtant un véritable sujet pour améliorer la représentativité démocratique du Parlement.

« La réforme faciliterait l’approbation des textes en limitant le temps des débats. Malgré ses dénégations, l’objectif premier du Président est bien la célérité : il faut aller vite lorsque la prise de décision l’exige. »

Emmanuel Macron a surtout réaffirmé devant le Congrès la volonté de s’attaquer aux dysfonctionnements constatés ces vingt dernières années dans le travail parlementaire. Il en existe indéniablement : l’inflation législative, la mauvaise qualité rédactionnelle de certains textes, l’obstruction des débats, l’absentéisme… Le Président reprend à son compte l’idée de moins légiférer pour légiférer mieux, une sorte de mantra politique entendu depuis le gouvernement Balladur de 1993. Les solutions avancées n’y répondent que partiellement car elles ciblent essentiellement le manque de promptitude de la décision parlementaire. Dit autrement, la réforme faciliterait l’approbation des textes en limitant le temps des débats. Malgré ses dénégations (« ne pas sacrifier au culte de la vitesse mais rendre la priorité au résultat »), l’objectif premier du Président est bien la célérité : il faut aller vite lorsque la prise de décision l’exige. Et celui-ci de citer l’évident défit sécuritaire… mais aussi l’encadrement des outils numériques et les questions relatives à la vie privée des citoyens, pour lesquels le besoin d’une discussion abrégée est nettement plus contestable. Parce que « le temps collectif est trop long », Emmanuel Macron propose la simplification de la navette parlementaire, vraisemblablement en faisant de l’actuelle procédure d’urgence (une seule lecture devant chaque chambre) la procédure de droit commun[2]. Il va encore plus loin en suggérant que les textes « les plus simples » puissent être adoptés par la commission qui les travaille, sans en recourir au vote solennel par l’ensemble des élus dans l’hémicycle. Si cette idée se concrétise dans le texte de la réforme, elle portera un coup réel à la démocratie parlementaire en retirant à la représentation nationale l’approbation de certains textes de lois. Le futur projet de révision constitutionnelle s’attacherait aussi à renforcer le rôle d’évaluation du Parlement, notamment en dressant le bilan, dans les deux ans, des textes les plus importants de la législature. Le Parlement pourrait aussi s’intéresser à la sédimentation législative et abroger des lois plus anciennes, jugées inutiles ou perçues comme « des freins à la société »… Seule une certaine candeur incline à n’y voir qu’un toilettage anodin.

La responsabilité de l’exécutif et du législatif était prétendument au menu du long discours présidentiel. Emmanuel Macron a exprimé le souhait d’accorder « plus de moyens à l’opposition et à la majorité ». Lesquels ? Sur ce point, les propositions sont fantomatiques. Le Président a certes réaffirmé sa volonté de supprimer la Cour de Justice de la République, juridiction d’exception créée en 1993 et destinée à juger les ministres pour des infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions. Mais il s’agit là de redéfinir la responsabilité pénale des ministres – en cohérence d’ailleurs avec la loi de moralisation de la vie politique – sans aucune incidence sur les rapports entre le Parlement et le Gouvernement, ou entre la majorité et l’opposition… Les formules de principe ne nourrissent pas, ici, d’idées concrètes.

Honneur au consultatif

Du discours du 3 juillet 2017 ressort enfin une étonnante déclaration d’amour au Conseil économique, social et environnemental (CESE), organe consultatif[3] auquel sont reprochés tant le manque d’utilité que les privilèges qui s’y rattachent[4]. Le Président dit vouloir faire du CESE l’unique organe de consultation publique, ce qui est une juste cause. Il demande que soit revue sa composition pour assurer une meilleure représentativité, sans formuler à ce stade de pistes précises pour y parvenir. Il souhaite en définitive faire de cette assemblée « la chambre du futur où circuleront toutes les forces vives de la nation ». Or, le CESE n’est pas une chambre parlementaire : il ne vote pas les lois. La mise en valeur de son rôle consultatif fait parfaitement écho à la déconsidération du Parlement précédemment évoqué et plus généralement au déclin du politique au profit d’une prise de décision technicisée. Ce « forum de la République » que deviendrait le CESE serait donc le lieu privilégié de l’expression des intérêts sociaux, économique, associatifs du pays, mais son pouvoir resterait quoiqu’il en soit non décisionnel. C’est dans ce même esprit de démocratie participative très encadrée qu’Emmanuel Macron entend renforcer le droit de pétition, là encore sans préciser les moyens d’y parvenir.

Le Président de la République espère l’adoption de la révision constitutionnelle que nécessitent ces divers changements dans un délai d’un an, par la voie du Congrès ou, en l’absence de la majorité qualifiée requise[5], par référendum. Il est vrai qu’un tel projet mérite une consultation populaire. Emmanuel Macron le justifie devant les Parlementaires par une formule dont l’ambiguïté grammaticale semble en trahir le sens profond : « il s’agit de rien moins (sic) que de retisser entre les Français et la République le rapport qui s’est dissout dans l’exercice mécanique du pouvoir. »


Notes :
[1] Voir la vidéo complète du discours du Président Macron au Congrès sur la chaîne Youtube de France 24.
[2] Son programme présidentiel comportait cette proposition ; c’est probablement à elle qu’il a fait allusion lors du discours devant le Congrès.
[3] Ses prérogatives sont fixées dans le titre XI de la Constitution du 4 octobre 1958.
[4] Lire par ex. Nathalie Birchem, « Le CESE est-il bien utile ? », la-croix.com, 13 novembre 2015.
[5] Les trois cinquièmes du nombre de parlementaires présents au Congrès, conformément à l’article 89 alinéa 3 de la Constitution.

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